A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot :
Az Alkotmánybíróság az egészségügyi ellátási kötelezettségről
és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi
LXIII. törvény 7. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés,
továbbá a törvény 3. és 4. számú mellékleteinek — a területi
és intézményi elosztást tartalmazó — kifogásolt rendelkezései
alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt
és megsemmisítésük iránti kérelmet elutasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó az egészségügyi ellátási kötelezettségről
és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi
LXIII. törvény (a továbbiakban: Etv.) ama rendelkezésének
alkotmányossági vizsgálatát kérte, amely szerint az
egészségügyi intézményi finanszírozási rendszeren belül
Budapestet és Pest megyét egyazon egységként kell kezelni. Az
indítványozó sérelmesnek tartja, hogy hasonló megoldást a
törvény egyetlen más megye tekintetében sem rendel
alkalmazni, és kifogás tárgyává tette azt is, hogy Pest megye
egészségügyi intézményei nem szerepelnek az országos és
regionális feladatok ellátására jogosult intézmények között,
ennek folytán nem is részesednek az országos, regionális és
speciális feladatokat ellátó kapacitások köréből. Ezért
alkotmányellenesnek tartja az Etv. 3. és 4. számú mellékletei
szerinti, az országos, regionális és speciális feladatokat
ellátó kapacitások megyénkénti szétosztását, továbbá a
feladatok ellátására javasolt intézmények kiválasztását
annyiban, amennyiben ezek Pest megyével, illetőleg a megye
intézményeivel az elosztásnál nem, vagy Budapesttel
összevontan számolnak. Az indítványozó álláspontja szerint az
a törvényi szabályozás, amely Budapest és Pest megye
kapacitását és intézményeit együttesen kezeli, előnytelen
helyzetbe hozza a megyét, és ezáltal sérti azt az alkotmányi
rendelkezést, amely szerint a helyi önkormányzatok alapjogai
egyenlőek. Sérti továbbá a szabályozás az indítványozó
szerint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdését is, mert eszerint
a helyi képviselőtestület önkormányzati ügyekben önállóan
szabályoz és igazgat, valamint gyakorolja az önkormányzati
tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Kérte
ezért az Etv. 7. § (1) bekezdése és a kifogásolt
mellékletbeli szabályozás tekintetében az alkotmányellenesség
megállapítását és a sérelmezett rendelkezések
megsemmisítését.
2. Az Etv. 7. § (1) bekezdése szerint az egészségügyi
intézményeket fenntartó ajánlattevők a megye egészére
vonatkozó közös finanszírozási ajánlatokat állíthatnak össze
a Megyei Egészségbiztosítási Pénztár részére. Az indítvány
által támadott (2) bekezdés értelmében Budapest és Pest megye
területére csak összevont közös ajánlatok készíthetők. Az
Etv. 3. számú melléklete az országos, regionális és speciális
feladatokat ellátó kapacitások megyénkénti felosztását
tartalmazza, éspedig Budapest és Pest megye tekintetében
összevontan; a 4. számú melléklet pedig az országos és
regionális feladatok ellátására javasolt intézményeket
sorolja fel, és ezek között Pest megyei intézmény nem
szerepel.
3. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint a helyi
önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az
önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
A 44/A. § (1) bekezdése értelmében a helyi képviselőtestület
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat,
döntése kizárólag törvényességi okokból vizsgálható felül;
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a
tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével
önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. Az Etv. egészének, és számos indítvány alapján egyes
részkérdéseinek alkotmányossági vizsgálatát az 54/1996. (XI.
30.) AB határozatával (ABH 1996, 173.) az Alkotmánybíróság
már elvégezte. Ennek során rámutatott arra, hogy a törvény
által szabályozott rendszer helyességének, hatékonyságának,
eredményességének megítélése nem alkotmányossági kérdés. Az
Alkotmány alapján az sem vizsgálható, hogy az átalakításnak a
törvényben alkalmazott ez a konstrukciója szakmailag
megalapozott-e, mennyiben felel meg a célszerűségi,
takarékossági követelményeknek. Mindezeknek a szempontoknak a
megítélése és a lehetséges átalakítási struktúrák közötti
választás a törvényhozó szabadságába tartozik, egyúttal
azonban a törvényhozó felelőssége is. Az alkotmánybírósági
vizsgálat csak arra irányulhat, hogy a szabályozás megfelel-e
az Alkotmány rendelkezéseinek, illetve kielégítheti-e az
állami kötelezettségek alkotmányosan meghatározott
követelményszintjét (ABH 1996. 186.).
Az alkotmányossági vizsgálat eredményeként az
Alkotmánybíróság sem a törvény egészét, sem pedig egyes
részletrendelkezéseit nem találta alkotmányellenesnek, a
törvény alkalmazását illetően azonban meghatározta annak
alkotmányos feltételeit, illetőleg követelményeit.
2. Az egészségügyi szolgáltatók tulajdonosi-fenntartói
összetételét illetően a törvény semmiféle differenciálást nem
tartalmaz, azaz szektorsemleges. Hatálya kiterjed minden
olyan egészségügyi szolgáltatóra, aki (amely) a szakmai
előírások alapján meghatározott egészségügyi szolgáltatás
nyújtására működési engedéllyel rendelkezik, illetve az
egészségügyi szolgáltatók fenntartóira, így a központi
költségvetési szervekre, az egyetemekre, az
intézménytulajdonos helyi önkormányzatokra, az egyházakra, az
alapítványokra, egészségügyi vállalkozásokra és a
magángyakorlatot folytató orvosokra is [Etv. 2. § (1)
bekezdés]. Ennek folytán a szabályozás egészének
alkotmányosságát nem lehet pusztán az önkormányzati jogok
összefüggésében vizsgálni. A törvény kiindulópontja tehát nem
az önkormányzati feladatok szabályozása, hanem a
betegbiztosítás egész rendszerének és társadalombiztosítás
fedezeti modelljének teljes reformja (ABH 1996, 191.).
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az
Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét
[pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993.
(II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68–73.; 57/1994. (IX. 17.)
AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB
határozat, ABH 1995, 396.]. E határozataiban megállapította,
hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott
alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított
olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében
az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos
garanciáit jelentik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok
körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és
korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a
Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos
garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az
Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok csak
annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, és nem
állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek már
valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez,
tényleges elvonásához vezetnek. [56/1996.(XII. 12.) AB
határozat, ABH 1996, 204, 207-208.]. Az Alkotmány 44/A. § (1)
bekezdésében meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati
alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén
belül elhelyezkedő, Alkotmányban szabályozott szervtípus
autonómiáját hivatottak garantálni. Így az önkormányzati
alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben
szabályozott, — az egyén autonómiájának alkotmányos
garanciáit jelentő — alapvető jogokat megillető, azokkal
azonos alapjogi védelemben. Erre figyelemmel pedig az
önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem
alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely
alkotmányos jog érvényesítése, valamely alkotmányos cél
érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor.
Az Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy az
önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott
alapjogai egyenlőek, a kötelezettségeik azonban eltérőek
lehetnek, s ezzel maga ad lehetőséget arra, hogy a helyi
önkormányzatok egyes típusai esetén a törvény eltérően
rendelkezzék a helyi önkormányzás körébe tartozó felatat- és
hatáskörök megosztásáról. Az alapjogok egyenlőségének
követelménye azt jelenti, hogy a törvény a helyi
önkormányzatok minden típusa számára köteles biztosítani a
44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok gyakorlását,
azt, hogy minden önkormányzat önálló felelősséggel dönthessen
az alapjogok körébe tartozó ügyeiben. Nem sérti az alapjogok
egyenlőségének követelményét az, ha az alapjogok tartalmát
adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a
törvény korlátozza, egészen addig, míg a korlátozás az
önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, lehetetlenné
nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel
döntsön az alapjog lényeges tartalmát jelentő hatáskörökben.
A helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök,
illetőleg hatásköri jogosultságok alkotmányos
korlátozhatóságához — a fenti korlátozásokon belül — elegendő
tehát a formai, eljárási követelmény teljesülése, jelesül az,
hogy a korlátozás a jelenlevő képviselők kétharmadának
szavazatával elfogadott törvényben történjék meg.
3. A helyi képviselőtestületek alapjogaiként megfogalmazott
önkormányzati hatáskörök között állapítja meg az Alkotmány
44/A. § (1) bekezdésének a) pontja a képviselő-testületnek
azt a jogát, hogy a képviselő-testület önkormányzati ügyekben
önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 43. § (2)
bekezdése szerint a helyi önkormányzati jogokat és
kötelezettségeket törvény állapítja meg. Az Alkotmány e
rendelkezéséből következik, hogy az önkormányzati feladatok
körének, terjedelmének törvényi úton történő szabályozása
lényegében a hatáskörök pontosítása, ezért az ilyen tartalmú
szabályozás nem sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány
által védett autonómiáját (ABH 1996, 193.).
A törvényhozó széles döntési szabadsággal rendelkezik tehát
az önkormányzati alapjogok tartalmának, a helyi önkormányzás
körébe tartozó feladat- és hatáskörök meghatározása
tekintetében. Ennek folytán a szabályozásnak az a — támadott
— módszere, amely a társadalombiztosítás általi finanszírozás
normatíváinak meghatározása szempontjából a kapacitás-
lekötési ajánlatok megtételét illetően két önálló, de sajátos
területi és egyéb összefüggésű önkormányzatot együttesen
rendel figyelembe venni, mint technikai jellegű rendelkezés,
nem tekinthető az önkormányzati alapjogok alkotmányellenes
korlátozásának. E tekintetben nem hagyható figyelmen kívül a
fővárosnak az országban betöltött különleges helyzete,
továbbá az a sajátos viszony, amely a fővárost Pest megyével
összekapcsolja. Az egyébként teljesen önálló önkormányzati
rendszereknek ezek a természetes specifikumai és ezeknek az
egészségügyi ellátási kötelezettséghez való viszonya
indokolja az együttes finanszírozási kvóták megállapítását,
az Etv. mellékleteinek támadott konstrukcióit és a közös
pályáztatás technikai szabályát is, amelyek a kifejtettekre
tekintettel nem minősülnek megengedhetetlen jogkorlátozásnak,
ezért a törvény kifogásolt rendelkezése és sérelmezett
mellékletei nem alkotmányellenesek.
4. Nem találta megállapíthatónak az Alkotmánybíróság az
érdemi összefüggést az Etv. támadott rendelkezése és az
önkormányzat tulajdongyakorlását biztosító alkotmányi
rendelkezés között sem.
A támadott konstrukció szerint ugyanis az egészségügyi
intézmények fenntartói együttes ajánlatot tesznek a
finanszírozó egészségbiztosítási pénztárnak. Az együttes
ajánlat kialakítása során a két önkormányzat teljesen
autonóm, a főváros sem élvez előnyt a megyével szemben. Ha a
megye az együttes ajánlat megtételére vonatkozó egyezségi
tárgyalások során nem tudja kellő eredményességgel
elismertetni álláspontját és szempontjait a fővárossal és
amiatt az összevont közös ajánlat kialakítása nem történik
meg, az Etv. szerint az egészségbiztosítási pénztár állapítja
meg a finanszírozás elosztását, amely megállapítással szemben
az azt sérelmező fellebbezéssel élhet és annak sikertelensége
esetén a bírói felülvizsgálatot is igénybe veheti. A megye
tehát az elosztás módját és a finanszírozásra vonatkozó
követelését végső soron a bíróság előtti jogorvoslati
eljárásban is érvényesítheti. Ez a szabályozási konstrukció
semmilyen tekintetben nem érinti az egészségügyi intézmény
fenntartójának, adott esetben az önkormányzatoknak a
tulajdonjogát, az intézmény finanszírozása és az intézményen
fennálló tulajdonjog egymással alkotmányosan értékelhető
összefüggésben nem állnak (ABH 1996, 194.).
Minthogy tehát a törvény által bevezetett finanszírozási
konstrukció nem hozható értékelhető összefüggésbe az
Alkotmánynak az önkormányzati tulajdont biztosító
rendelkezéseivel, nem állapítható meg ez az összefüggés az
indítvány által támadott, a főváros és Pest megye ajánlatait
együttesen figyelembe venni rendelő előírás, illetőleg e
finanszírozási kvóták törvényi mellékletekben történt
meghatározása és elosztása tekintetében sem.
Mindezekre figyelemmel az indítványban foglaltakat az
Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak, ezért a
támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasította.
Budapest, 1998. március 9.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Bagi István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Németh János
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
|